Taloushistorian lisälehdillä: Pääomatuloverotuksen eriytyminen ansiotuloverotuksesta
Tällä kertaa Raamit ja kehykset -blogissa vastataan lukijakysymykseen siitä, miksi ansio- ja pääomatulojen verotus on eriytetty ja mitä seurauksia sillä on ollut. Aihe on ollut myös esillä tällä viikolla, kun Varustelekan kauppias Valtteri Lindholm ihmetteli alhaista veroprosenttiaan.
Tässä kirjoituksessa käydään aluksi lyhyesti läpi mitä eriyttäminen tarkoittaa ja millaisia seurauksia sillä on ollut. Tämän jälkeen tuodaan esiin keskustelun historiallinen konteksti. Tässä käytetään apuna erityisesti Helsingin Sanomien arkistoa. Lopuksi pohditaan tulevaisuuden veropolitiikkaa Suomessa viimeaikaisten kokemusten valossa.
Poliittisen talouden näkökulmasta aihetta ovat tutkineet ainakin Heino (2015) ja Ylönen et. al (2020).
Eriyttäminen ja sen vaikutukset
Aluksi on syytä kerrata käsitteet, pääomatulot ja ansiotulot. Pääomatuloilla viitataan omaisuuden luovutuksesta saatuun voittoon tai muuhun tuloon, jota varallisuuden katsotaan kerryttäneen. Tyypillisiä pääomatuloja ovat esimerkiksi vuokratulot ja osinkotulot. Ansiotuloja taas ovat esimerkiksi palkat, eläkkeet ja erilaiset muut etuudet, kuten opintoraha ja työttömyyspäiväraha.
Ansio- ja pääomatuloja verotetaan eri tavalla. Siinä missä ansiotulojen verotus on voimakkaasti progressiivista, pääomatuloissa on vain hyvin pieni progressio. 30 000 euroon saakka pääomatulojen veroprosentti on 30 %. Tämän ylimenevän osuuden veroprosentti on 34 %. Muuta progressiota ei ole. Samaan aikaan esimerkiksi Veronmaksajien keskusliiton laskelman mukaan ansiotulojen veroprosentti voi nousta yli 50 %:n.
Pääomatulojen ja ansiotulojen verotus eriytettiin laman keskellä, vuoden 1993 verouudistuksessa. Eriyttämisen jälkeen ylimmissä tuloryhmissä tulojen koostumus on muuttunut. Suurempi osuus tuloista on muuttunut pääomatuloiksi, vaikka kaikki pääomatulot eivät aidosti niitä olekaan. Tätä kutsutaan tulonmuunnoksi. Pääomatulojen matalamman veroprosentin ansiosta ylimmissä tuloluokissa kokonaisveroprosenttiin vaikuttaa tulojen koostumus. Mitä suurempi osuus tuloista on pääomatuloja, sitä pienempi on veroprosentti. Pääomatuloja suosivalla verouudistuksella onkin ollut merkittävä vaikutus 1990-luvulla alkaneeseen tuloerojen kasvuun. (Tuomala 2019, 195-196)
Käytännössä pääomatulojen matalamman verotuksen voi jokainen havaita tutkimalla Suomen korkeatuloisimpien veroprosentteja esimerkiksi verokoneen avulla. Niillä korkeatuloisilla, joilla lähes kaikki tulot ovat pääomatuloja, veroprosentti on noin 34 %. Samaan aikaan niillä korkeatuloisilla, joilla lähes kaikki tulot ovat ansiotuloja, veroprosentti on lähellä 50 %:ia tai jopa hieman sen yli.
Miksi tällainen tilanne on tehty mahdolliseksi? Tähän kysymykseen yritämme seuraavaksi löytää vastauksen.
Eriyttämisen historiallinen konteksti ja aikalaiskeskustelu
Ansio- ja pääomatulojen verotuksen eriyttämistä edelsi 1980-luvun lopulla tehty verouudistus, jossa haluttiin "kaikki tulot samalle viivalle". Aikaisemmin verotus oli sisältänyt huomattavasti erilaisia poikkeuksia ja vähennyksiä suosien erityisesti raskasta teollisuutta. Holkerin sinipunahallitus halusi näistä verotuksen "aukoista" eroon tiivistämällä veropohjaa. Tämän vastineena veroastetta pyrittiin laskemaan. Uudistuksen on katsottu saaneen innoituksensa Ronald Reaganin verouudistuksesta, jossa niin ikään veroastetta pyrittiin laskemaan veropohjaa tiivistämällä.
Verouudistuksen tavoitteesta huolimatta pääomatulojen verotus jäi kriitikoiden mukaan yhä monimutkaiseksi ja epäyhtenäiseksi. Samalla Ruotsissa oli siirrytty "neutraaliin" pääomaveroon vuoden 1991 alusta, jossa pääsääntöisesti kaikista pääomatuloista alettiin maksaa 30%:n veroa. Keväällä 1991 valtaan nousseen Ahon porvarihallituksen ohjelmasta löytyikin kirjaus, jonka mukaan pääomatulojen verotusta pyritään yhdenmukaistamaan ja uudistamaan muiden pohjoismaiden tapaan. Tämän lisäksi tavoitteena oli myös verojärjestelmän kansainvälinen kilpailukyky ja julkisen talouden tavoitteet. Valmistelutyö pääomien verotuksesta päätettiin aloittaa välittömästi.
Jo tammikuussa 1992 pääoma- ja yritysverotuksen asiantuntijatyöryhmä jätti muistion, jossa Ruotsin mallia mukaillen ehdotettiin, että kaikista pääomatuloista maksetaan 25-30 %:n pääomavero. Ennen muistion julkaisua työryhmää vetänyt VM:n Lasse Arvela kertoi haastattelussa, että heidän esityksensä perusajatus on vastata kansainväliseen verokilpailuun.
Helsingin Sanomien pääkirjoituksissa tuleva uudistus sai varsin paljon suitsutusta. Samalla vanhaa verotustapaa arvosteltiin sekavuudesta esimerkiksi kesällä 1992:
"Suomalaisia pääomia on historian kulussa verotettu paitsi kevyesti myös varsin sekavasti. Neutraalisuudesta ei ole voinut juuri puhua, kun talletuksilla on ollut lähdevero, osingoilla yhtiöveron hyvitys, metsätuloilla pinta-alaverotus, vuokratuloilla omaisuustulovähennys ja niin edelleen."
Sekavuuden lisäksi vähennyksiin, kuten asuntolainojen korkovähennyksiin, perustunutta järjestelmää arvosteltiin velkaa suosivaksi verotukseksi. Tätä verotuksen ominaisuutta pidettiin jopa osasyyllisenä lamaan. Sen sijaan tulevan uudistuksen uskottiin kannustavan säästämiseen.
Huolta herätti lähinnä uudistuksen suhdannepoliittinen ajoitus. Lisäksi epäsuhta ansiotulojen ja pääomatulojen verotuksessa herätti närkästystä. Esimerkiksi uudistusta muutoin kehunut HS:n Juhani Pekkala päivitteli tilannetta jossa pääomatuloista maksetaan aina 25 %:n vero, mutta korkein marginaalivero ansiotuloille on 60%. Hallituksen esityksessä tätä tilannetta perusteltiin verokilpailulla. Pääomat häviäisivät Suomesta, jos niitä verotettaisiin progressiivisesti ansiotulojen tapaan.
Epäsuhdasta huolimatta eduskunta hyväksyi joulukuussa 1992 verouudistuksen, joka astui voimaan jo 1993. Kaikki eivät kuitenkaan uudistusta juhlineet. Eduskunnan vasemmisto-oppositio arvosteli 25 %:n veroa alhaiseksi. Lisäksi useat kansanedustajat pelkäsivät, että uudistuksen seurauksena ansiotuloja aletaan muuntamaan pääomatuloiksi. Saman huolen jakoi aikaisemmin myös uudistuksen valmistelussa mukana ollut Heikki Niskakangas. Hän toivoikin, että pääomaverotus ja tuloverotus lähentyisivät tulevaisuudessa toisiaan.
Koska pääomaverokannat ovat tällä hetkellä 30 % ja 34 %, lähentymistä voidaan katsoa tapahtuneen. Tuloverotuksessa on toki tapahtunut myös monia muita muutoksia, mutta joka tapauksessa pääomatulojen ja ansiotulojen eriyttäminen on säilynyt keskeisenä osana verotusta.
Lopuksi
Tasaisen tulonjaon ja veronkierron välttämisen näkökulmasta tuntuu erikoiselta, että pääomatulot ja ansiotulot päätettiin eriyttää pääomatuloja suosivaksi järjestelmäksi. Päätöksen historiallinen konteksti ja perustelut on kuitenkin syytä huomioida, jotta voidaan ymmärtää miksi siihen on päädytty.
Katsaus HS:n arkistoon vahvistaa Ylönen et. al (2020, 37) väitteen siitä, että pääoma- ja ansiotulojen verotuksen eriyttämiseen vaikutti pääsääntöisesti kaksi argumenttia. 1) Poliittinen tahto tehdä verotuksesta yksinkertaisempaa ja luopua erilaisista pääomatuloihin tehdyistä vähennyksistä ja yhtenäistää erilaisten pääomatulojen verokanta JA 2) poliittinen tahto tehdä pääomien verotuksesta kilpailukykyistä.
Osa nykyjärjestelmän ongelmista osattiin nähdä jo 90-luvulla. Eriyttäminen synnytti tilanteen, jossa ansiotuloja on muunnettu pääomatuloiksi. Toisaalta keskustelussa ei juurikaan oltu huolissaan siitä, että päätös voisi lisätä tuloeroja, kuten se on tehnyt.
Entä mikä tulee olemaan 2020-luvun kehitys pääomien ja varallisuuden verottamisen suhteen?
Suomessa verotuksen muutostarpeita on kansallisten tarpeiden lisäksi usein perusteltu kansainvälisellä trendeillä ja talousopeilla (Turkkila 2008, 161). Kun investointeja suosinut uusklassinen keynesiläisyys joutui kriisiin ja markkinafundamentalismi nosti päätään Atlantin molemmin puolin, näkyi kehitys myös Suomessa. Investointeja suosivasta verotuksesta haluttiin 1980-luvun lopussa siirtyä mahdollisimman "neutraalin" ja matalan verotuksen piiriin. Toisaalta 1990-luvun alussa, globalisaation paineessa, erityisesti pääomien verotusta haluttiin laskea. Neutraalista verotuksesta siirryttiin koko valtion kilpailukykyä korostavaan strategiaan.
Thomas Pikettyn Pääoma 2000-luvulla nosti varallisuuden kasaantumisen ja pääomatulot jälleen keskustelunaiheeksi. Keskustelu ei ole ollut vain akateemista vaan esimerkiksi poliitikot, kuten Bernie Sanders ja Alexandria Ocasio-Cortez sekä aiheesta tehdyt dokumentit ovat pitäneet teemaa suuren yleisön tietoisuudessa. Lisäksi Bidenin suunnitelmiin on kuulunut nimenomaan varakkaille tehdyt veronkorotukset.
Nähdäänkö pääomatulojen verotuksen kiristämistä myös Suomessa? Julkista keskustelua seuraamalla se vaikuttaa epätodennäköiseltä, sillä jo veropohjan tiivistäminen on saanut aikaan voimakkaita vastareaktioita. Finnwatchin #430miljoonaa -kampanja joutui valtavan raivon kohteeksi ja mukana olleita järjestöjä uhkailtiin lahjoitusten poisvetämisellä. Myös arvonnousuveroon suhtauduttiin kielteisesti kehystämällä se maastapoistumisveroksi. Toisaalta kansan parissa progression lisäämiselle pääomatulojen verotuksessa löytyy Suomessa jälleen kannatusta.
Ehkä Suomessa tullaankin 2020-luvulla seuraamaan Bidenin veropolitiikkaa, aivan kuten 1980-luvulla seurattiin Reagania.
Kirjalliset lähteet
Heino, S. (2015). Uusjako? Vuoden 1993 tuloverouudistus, verohistoria ja pääoma.
Tuomala, M. (2019). Markkinat, valtio & eriarvoisuus. Vastapaino.
Turkkila, J. (2011). Tuloverotuksen reaalinen muuttuminen Suomessa: kuusikymmentä vuotta verojen vuoristorataa. Etla Sarja A 46.
Ylönen, M., Jaakkola, J., Saari, L., & Hiilamo, H. (2020). Näyttöperusteisuus ja yritysten verotus: ekonomismin nousu suomalaisen yhteisöveropolitiikan tiedontuotannossa. Poliittinen talous, 8.